Personalausstattung sozialräumlich orientierter Berliner Jugendämter

Jugendamt Mitte

Monika Goral 19.11.09

Kommissarische Jugendamtsleiterin

Vorbemerkung zur standardisierten Abfrage zum Abschlussbericht

• Personalausstattung sozialräumlich organisierter Berliner Jugendämter-

Die Verwaltung des Jugendamtes Mitte unterstützt ausdrücklich die Entwicklung eines fortschreibungsfähigen, kontextbezogenen Personalbemessungssystems auf der Grundlage eines sozialräumlich strukturierten und ausgerichteten Jugendamtes.

Auch wenn einzelne Empfehlungen kritisch oder zur Zeit kritisch gesehen werden, so bedeutet das nicht, die Studie in ihrem grundsätzlichen Anliegen in Frage zu stellen.

Im Gegenteil, die konsequente Herstellung der Anschlussfähigkeit von Zielen und Ausrichtungen in Maßnahmen und Schlussfolgerungen gebührt aus meiner Sicht hohen Respekt. Wichtig dabei ist allerdings die Notwendigkeit der starken Einflussnahme des Bezirkes auf den Grad der gewollten Veränderung. So zum Beispiel erscheint die Regionalisierung der wirtschaftlichen Jugendhilfe sozialräumlich denkend folgerichtig, ist jedoch hier in Mitte aus personellen und räumlichen Gründen zur Zeit verantwortungsvoll nicht umsetzbar.

Andererseits ist die Berücksichtigung von fallunspezifischen Arbeitsanteilen, die Stärkung der Aufgabenwahrnehmung vor Ort, die Berücksichtigung von Ausfallzeiten und die Aufwertung des Kinderschutzes sind hier im Bezirk Mitte hochgradig konsensfähig.

Grundlage der Erhebung ist das Berliner Leitbild Jugendamt aus 2003, in dessen Profil sich das Jugendamt im wesentlichen auf seine planerischen, gewährleistenden und steuernden Aufgaben konzentriert und regulär die leistungserbringenden Aufgaben beim freien Träger liegen. Dementsprechend operationalisieren sich die einzelnen Empfehlungen aus den verschiedenen Leistungssträngen in der Studie konsequenterweise. Einige dieser Punkte werden heute aus wirtschaftlichen Erwägungen kritisch gesehen. Die Outsourcing- Erfahrungen in den letzten 6 Jahren im Bezirk Mitte sind unterschiedlich. Die bislang unzureichenden Wirtschaftlichkeitsprüfungen zu Outsourcing- Empfehlungen lassen zur Zeit deshalb weder eine allgemeine Zustimmung, noch eine Ablehnung zu. Entsprechende Fragestellungen sind deshalb unbeantwortet.

Die Beantwortungen der standardisierten Abfrage basieren auf diesen Vorbemerkungen.

Stellungnahme der Leiterinnen und Leiter der Berliner Jugendämter
zum Abschlussbericht „Personalausstattung sozialräumlich orientierter Berliner Jugendämter“ vom 1. Juli 2009. Die Leiterinnen und Leiter der Berliner Jugendämter haben sich intensiv mit dem vorliegenden Abschlussbericht auseinandergesetzt und nehmen wie folgt Stellung: Die Leiterinnen und Leiter der Jugendämter verantworten entsprechend der ihnen übertragenen Funktion den fachlichen und wirtschaftlichen Einsatz von ca. 1,5 Milliarden Euro im Land Berlin. Aufgrund der im VGG vorgegebenen Rolle haben die Leiterinnen und Leiter der Jugendämter die Ergebnisverantwortung für die sachgerechte Verwendung dieses Finanzvolumens. Es ist davon auszugehen, dass die Positionierung der Leiterinnen und Leiter der Jugendämter gemäß ihrer Rolle und Verantwortung von entscheidender Bedeutung für Schlussfolgerungen zur Weiterentwicklung der Berliner Jugendämter sein muss.
Unbestritten ist die Rahmensetzungskompetenz der Senatsebenen, aber gleichzeitig ist wohl kaum in Abrede zu stellen, dass dies nur mit den verantwortlichen Spitzenführungskräften der Jugendämter stattfinden kann. In Zeiten gesteigerter Anforderungen an die öffentliche Jugendhilfe einerseits und finanzieller Mangelsituation andererseits, wäre eine falsche Weichenstellung fatal. Die Leiterinnen und Leiter der Jugendämter sind sich deshalb Ihrer Verantwortung bewusst und sind zur Entwicklung optimaler Strukturen bereit. Grundsätzlich besteht die Zustimmung zu einem Personalbemessungsmodell. Es gibt jedoch Einwände, die im Folgenden dargelegt werden. Auf zwei gravierende Probleme soll bereits an dieser Stelle aufmerksam gemacht werden. Zum einen basiert das Personalbemessungsmodell (aus bekannten Gründen) im Wesentlichen auf den Ergebnissen der Kosten-Leistungs-Rechnung. Damit sind qualitative Elemente nur im Rahmen dieses Mediums Bestandteil der Berechnung. Zum anderen ist der zehnprozentige Abschlag der gewichteten Hilfedichte nicht zu akzeptieren, da ein derartiger Nachweis der Wirkung eines solchen ablauforganisatorischen Umbaus bundesweit fehlt. Im Einzelnen: Zur Aufgabenstruktur Die Schwerpunktsetzung künftiger Aufgaben des Jugendamtes auf die (Kern-) Aufgaben Gewährleistung, Planung, Angebotssteuerung, Qualitätsentwicklung und die Absicherung der Verwaltungsroutinen war bereits in dem 2003 erarbeiteten „Leitbild der Berliner Jugendämter“ angelegt. Hierbei handelt es sich um die Klärung der rechtlichen Zulässigkeit bei der Aufgabenteilung zwischen den öffentlichen und freien Trägern der Jugendhilfe. Völlig ungeprüft bleibt der Faktor der Wirtschaftlichkeit und der fachlichen Praktikabilität. Es zeigt sich inzwischen in bereits vollzogenen Übertragungen in einigen Bezirken (z. B. Pflegekinderdienst), dass die Kosten steigen, ohne gleichzeitig eine messbare Steigerung des Outputs zu erreichen. Deshalb sind zunächst entsprechend der fachpolitischen Zielvorstellung des Leitbildes 2003 gründliche betriebswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analysen durchzuführen, bevor flächendeckende Übertragungen/Auslagerungen stattfinden können.
Erledigung von Querschnittsaufgaben durch zentrale bezirkliche Serviceeinheiten
Die Aufgabenwahrnehmung der Serviceeinheiten aus den Bereichen Haushalt/KLR und Personal sowie des Liegenschaftsmanagements durch zentrale bezirkliche Serviceeinheiten folgt einer sehr idealtypischen Betrachtung, die in der Alltagspraxis nur Ausnahmeerscheinungen sein dürften. Zur verantwortlichen Steuerung eines Jugendamtes ist es zwingend erforderlich, dass interne Serviceleistungen konsequent im Interesse des Jugendamtes umgesetzt werden. Es ist zu unterstellen, dass zentrale Serviceeinheiten in der Regel systembedingt LuV-übergreifende Interessen verfolgen müssen, um die globalen Zielsetzungen einer Bezirksverwaltung zu realisieren. In vielen Fällen agieren diese Serviceeinheiten äußerst intransparent und folgen anderen Logiken, um diese übergreifenden Bezirksziele zu erreichen. Dies widerspricht jedoch der Zielsetzung eines konsequent geführten Jugendamtes. Ebenfalls zeigt die Realität, dass das genannte Auftragsnehmer–
Auftragsgeberverhältnis auch unter Anwendung von Service- oder Zielvereinbarungen den bereits beschriebenen Zielkonflikt nicht aufhebt. Auch bei dieser Empfehlung wird von einer Effizienzsteigerung ausgegangen, die lediglich hypothetisch begründet wird. Bei einem Wirtschaftlichkeitsvergleich ist außerdem zu bedenken, dass die Leistungen zentraler Serviceeinheiten nicht kostenfrei erbracht werden, sondern durch interne Verrechnungen durch das Jugendamt weiterhin zu nicht beeinflussbaren Preisen finanziert werden müssen. Reale Steuerungsmöglichkeiten selbst bei nachgewiesener Minderleistung der Serviceeinheiten bestehen i. d. R. nicht.
Zum Rollenkonzept :
Die in der Bestandsaufnahme des Gutachtens festgestellte Rollenunklarheit der Ebenen Jugendhilfeplanung, Fachsteuerung und Controlling wird im Rollenkonzept nicht wirklich aufgehoben. Die Beschreibungen bleiben unscharf und bedürfen gerade mit Blick auf die Zielvereinbarung zum standardisierten Fachcontrolling Hilfen zur Erziehung (HzE) vom 16. Oktober 2009 der Aktualisierung. Auch das Rollenkonzept der Regionalleitungen bleibt nicht frei von Widersprüchen und bedarf der deutlichen Präzisierung: Die LuV-Leiterinnen und -Leiter als Leitungskräfte der ersten Führungsebene haben die Ergebnisverantwortung über fachliche, organisatorische und finanzielle Sachverhalte. Die Schlüsselrolle der Regionalleitungen in einem sozialräumlich organisierten Jugendamt ist in der Tat von Bedeutung, jedoch erstreckt sich die Fach- und Ressourcenverantwortung der Regionalleitung qualitativ und quantitativ auf die pflichtgemäße Erledigung von Aufträgen. Auch der Abschluss einer Zielvereinbarung bindet die Regionalleitung nicht wirklich, sondern ist tendenziell eher als ein Orientierungsrahmen zu betrachten. Es irritiert, wenn an anderer Stelle des
Rollenkonzeptes gleichwohl der Regionalleitung die Ergebnisverantwortung zugeschrieben wird. Zur Aufbauorganisation des Musterjugendamtes Die empfohlene Aufbauorganisation der Regionalen Organisationseinheit gibt interessante Denkanstöße zur Optimierung einer Aufbaustruktur. Nach unserer Kenntnis gibt es erprobte Modelle eines „Eingangsmangement“ in unterschiedlichen Teilen der Bundesrepublik. Allerdings führen diese zu keiner nennenswerten Einspargröße, sondern lediglich zu einer Personalverschiebung und Veränderung der Ablauforganisation innerhalb der Regionalen Organisationseinheit Unberücksichtigt bzw. nicht hinreichend berücksichtigt bleibt die Frage der kontinuierlichen Betriebsfähigkeit z. B. der Wirtschaftlichen Jugendhilfe, wenn diese auf die einzelnen Regionen aufgeteilt sind. Die Anfälligkeit in Betriebsteilen mit geringen Personalstärken steigt, je geringer die Anzahl der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ist. Im ungünstigsten Fall kann dies zu einem Totalausfall führen, der relativ umständlich durch Eingriffe in andere Regionen ausgeglichen werden muss. Dies ist eine prinzipielle Schwachstelle dezentraler Organisationsstrukturen und sollte nur zur Anwendung kommen, wenn hinreichend stabil Ausgleich/Vertretung geschaffen werden kann. Grundsätzlich kann die vorgeschlagene Aufbauorganisation als idealtypisches Modell betrachtet werden, welches als Differenzierungsgrundlage für die Personalbemessung für die jeweiligen Jugendämter dienen kann. Es wäre verfehlt, dieses Idealmodell als verbindliche Vorgabe den Jugendämtern vorzuschreiben. Es muss im Ermessen der Jugendamtsleitungen bleiben, im Kontext mit der ihnen obliegenden Ergebnisverantwortung die Struktur und den Aufbau nach den realen Bedingungen zu organisieren. Die Struktur muss den Aufgaben und den vorhandenen bezirklichen Bedingungen folgen. Diese Grundsätze in ein outputorientiertes Jugendamt zu implementieren, ist die Aufgabe (und die Kunst) eines Jugendamtsleiters/leiterin. Zum Personalbemessungsmodell Das entwickelte Personalbemessungsmodell findet unter Berücksichtigung der vorstehend dargelegten kritischen Anmerkungen zu einem Musterjugendamt weitreichende Akzeptanz bei den Leiterinnen und Leitern der Jugendämter. Bei der Zielsetzung einer objektivierbaren Personalbemessung finden die drei gesetzten
Bemessungselemente unsere Zustimmung in dem Bewusstsein, dass sich hieraus auch schmerzhafte Änderungs- und Anpassungsnotwendigkeiten ableiten lassen. Mittelfristig bietet sich dadurch die Möglichkeit einer vergleichbaren indikatorengestützten Personalausstattung der 12 bezirklichen Jugendämter, was an sich als anzustrebende Größe gesehen wird. Ebenfalls ist die Entwicklung eines fortschreibungsfähigen und kontextbezogenen
Personalbemessungssystems grundsätzlich zu begrüßen, weil damit erstmalig das gesamte Aufgabenspektrum des Jugendamtes abgebildet wird. Während es einerseits eine Vergleichbarkeit zwischen 12 Jugendämtern herstellt, werden andererseits die unterschiedlichen sozialen Entwicklungstendenzen hinreichend berücksichtigt. Auch die Berücksichtigung realer Ausfallzeiten durch Krankheit, Kur etc. dient einem realitätsgerechten Ansatz von Personalausstattung.